Reportaje de Carmen García Bermejo sobre la nueva Secretaría de Cultura

La nueva Secretaría de Cultura

Frankenstein en busca de una política cultural

Por Carmen García Bermejo

(Publicado originalmente en La Digna Metáfora, enero de 2016) 

Más vacíos que certezas se crearon con la recién fundada Secretaría de Cultura. Uno de sus principales retos es diseñar una política de Estado que le permita funcionar como un órgano federal, aunque también se tendrán que modificar, al menos, 20 leyes para evitar que continúe la duplicidad de funciones en el sector. 

Durante 27 años el Conaculta (Diciembre de 1988-Diciembre de 2015) nunca logró justificar ni jurídica, ni operativamente, su existencia. Todo ese tiempo actuó sin marco legal y con un decreto presidencial que violentó las leyes y los programas sustantivos del INBA y del INAH, provoca duplicidad de funciones, incremento de la alta burocracia y el uso discrecional del presupuesto que la Cámara de Diputados le otorga a las 14 instituciones que, hasta diciembre pasado, pertenecían al subsector Cultura de la SEP.

Aunado a esto, la Auditoría Superior de la Federación que fiscalizó el presupuesto ejercido por esa dependencia documentó, año con año, la falta de legalidad y de transparencia en la planeación, programación y administración de los recursos federales que ejecutaba el Conaculta. Con análisis exhaustivos, reveló que no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al manejo de los recursos públicos asignados. En cada auditoría se reportó como “graves” los resultados arrojados por la forma como operó la dependencia, pese a que cada año fue incrementando sus recursos.

Este desorden legal y administrativo de casi 30 años, impactó en el subsector Cultura de la SEP de manera significativa: deterioro en la educación artística y en los centros de investigación y docencia; detrimento de las funciones básicas del INAH e INBA; construcción de suntuosa infraestructura cultural entregada, mas no terminada; incremento en la alta burocracia; comercialización de zonas arqueológicas y monumentos artísticos e históricos; dispendio de recursos para obras de oropel, como el Centro Nacional de las Artes, la megabiblioteca “José Vasconcelos” de Buenavista, el Centro Cultural Elena Garro y la remodelación de la Cineteca Nacional y de los Estudios Churubusco, entre otros más.

Lejos de hacer un verdadero diagnóstico de lo que ocurrió con el Conaculta, el Congreso de la Unión creó, en menos de un mes y a petición de Enrique Peña Nieto, una Secretaría de Cultura, en donde el subsector Cultura se desincorpora de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Así, todo lo que coordinaba el Conaculta se traspasa, tal y como funcionaba, a esta nueva secretaría de Estado que operará, en 2016, con un presupuesto de 17 mil 32 millones de pesos de pesos, lo que significa 2 mil 206 millones de pesos menos, con respecto a lo ejercido en 2015.

Esto significa que la Secretaría de Cultura (SC) del gobierno federal no incrementa su presupuesto, aunque sí sus múltiples funciones.

Nueva súper estructura

A diciembre de 2015, el organigrama del Conaculta registraba un total de 30 unidades administrativas (entre direcciones generales, secretarías ejecutivas, subdirecciones, coordinaciones nacionales y jefaturas de área), todo este aparato, ahora, se transfiere íntegro a la nueva SC y, además, los institutos nacionales de Antropología e Historia (INAH), Bellas Artes y Literatura (INBA), del Derecho de Autor (Indautor), de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (Inehrm) y de Lenguas Indígenas (Inali) quedan dependientes de la SC.

Al igual que el Programa de Fomento para el Libro y la Lectura; la Red Nacional de Bibliotecas Públicas (que se integrará con todas aquéllas que estaban adscritas a la SEP y al Conaculta, así como aquéllas creadas entre el gobierno federal y los gobiernos estatales), Radio Educación y las estaciones Opus 94 y Horizonte, del Instituto Mexicano de la Radio. Asimismo, el Consejo de Premiación de los Premios Nacionales se fragmenta y pasan, de la SEP a la SC, como galardones en Ciencias Físico-Matemáticas y Naturales; en Lingüística y Literatura; en Artes y Tradiciones Populares; en Historia, Ciencias Sociales y Filosofía, y en Bellas Artes. Junto a éstos, se crearán el Premio Nacional en Tecnología, Innovación y Diseño; el Premio Nacional de Trabajo y Cultura Indígena, y el Premio Nacional de la Cerámica.

El jueves 17 de diciembre de 2015, el Diario Oficial de la Federación publicó el Decreto por el que crea la Secretaría de Cultura, la cual entró en vigor el 18 de diciembre y en su artículo segundo transitorio se establece que el Conaculta se transforma en la SC, por lo que todos sus bienes y recursos materiales, financieros y humanos se transferirán a la mencionada Secretaría, junto con los expedientes, archivos, acervos y demás documentación, en cualquier formato, que se encuentre bajo su resguardo.

Pero Enrique Peña Nieto también decidió trasladar al, hasta entonces, presidente del Conaculta a la recién creada Secretaría de Cultura: el 21 de diciembre pasado nombró a Rafael Tovar y de Teresa como el titular de esta dependencia. Se trata de un funcionario que condujo en tres ocasiones el Conaculta durante los sexenios de Salinas de Gortari (1992-1994), de Ernesto Zedillo (1994-2000) y los primeros tres años de Peña Nieto (2012-2015).

Una robusta administración

Fue precisamente Tovar y de Teresa quien, en 1992, afirmó que la burocracia no se “comería” al entonces joven Conaculta, como había pasado con el INBA. Pero la realidad superó el discurso. El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes se creó en diciembre de 1988 y en marzo de 1989 su organigrama contemplaba 249 plazas de mandos medios y superiores. Pronto ese número subió a 265 plazas ese mismo año y, 1992, su estructura giró hacia 274 mandos de alta burocracia.

Dos años más tarde, alcanzó un total de 314 plazas de mando distribuidas en: una presidencia, dos secretarías ejecutivas, siete direcciones generales, 20 direcciones de área, 37 subdirecciones y 125 jefaturas de Departamento, así como 122 puestos homologados. Ya para diciembre del 2000, el Conaculta estaba compuesto por 25 unidades administrativas (direcciones generales, jefes de área, secretarías ejecutivas, subdirecciones y coordinaciones) y 523 plazas de mandos medios y superiores, además de 723 trabajadores de servicios profesionales (honorarios), mil 226 de base y mil 202 de confianza.

El monstruo burocrático no quedó ahí. En 2005 el número de funcionarios ascendió a 609. Cifra que se mantuvo hasta el 17 de diciembre de 2015, donde se registró una planta laboral de tres mil 153 personas, de las cuales poco más de 600 plazas son de puesto de mando, con sueldos no menores a los 100 mil pesos mensuales.

El mayor incremento en los ingresos de los funcionarios se registró a partir del año 2000 y si Sari Bermúdez percibió un sueldo de 151 mil 893 pesos mensuales, como presidenta del Conaculta durante el sexenio de Vicente Fox, el último titular de esta dependencia, Rafael Tovar y de Teresa, dejó este cargo percibiendo un sueldo neto de 189 mil 944 pesos mensuales. Ahora, como secretario de Cultura tendrá un ingreso de 230 mil pesos al mes, más bonos para gasolina, viajes, alimentos y celulares.

El gasto en “alta burocracia” es tan evidente que, en varias ocasiones, la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados propuso reducir esa partida. Eso nunca se logró. Al contrario, mediante la Ley de Servicio Profesional de Carrera los burócratas se pueden perpetuar en el cargo y sólo ser sustituidos por su superior, siempre y cuando la Secretaría de Hacienda lo autorice porque para relevar a cualquier funcionario, la dependencia tiene que pagarle un monto equivalente a tres meses de sueldo neto. 

Una secretaría sin ley

Esta es la sombra que pesa sobre la Secretaría de Cultura, al haber incrustado, de una dependencia a otra, una robusta estructura orgánica que se incrementará por todos los institutos nacionales y nuevos programas que se le han trasladado.

Al hacer un análisis jurídico de la creación de la Secretaría de Cultura (SC), Norka López Zamarripa ―doctora en Derecho por la UNAM y poseedora del Premio Ius 2010, que se entrega a la mejor obra jurídica de los últimos cinco años― considera erróneo aglutinar en una sola secretaría todo lo que a la SEP le estorba, alejándose de una verdadera transformación:

―Primero se debió elaborar, a conciencia, una ley federal de cultura con funciones, atribuciones, operaciones y sanciones para, luego, establecer el órgano de Estado que va a tener el mando de esa administración. Eso es legalmente lo mejor porque se hubiera establecido una estructura sin desmantelar ni pulverizar otras leyes, ni instituciones. Por el contrario, se crearía un sistema de educación nacional e integral. Sin embargo, lo que tenemos ante nuestros ojos es la creación de un “elefante blanco”.

La también autora de siete libros sobre legislación y patrimonio arqueológico e histórico lamenta que después de que el Conaculta trabajó con un Decreto anticonstitucional, ahora se crea otro decreto para que, a partir de 2016, ese viejo Consejo Nacional para la Cultura y las Artes se llame Secretaría de Cultura; es decir, se le cambió de nombre y se le añaden las funciones que la SEP consideraba sus rémoras:

―Jurídicamente, lejos de alegrarnos con la SC, se complica la situación. Para crear una secretaría de Estado es imperante justificar su necesidad. Esto no ocurrió. Basta con revisar su decreto de creación, para el cual sólo hicieron un análisis presupuestal y administrativo. Nunca se establece cuál es la política cultural que pondrá en marcha ese nuevo órgano. Dice que va a aplicar la política pública, más no cuál es esa política. Este es el mayor vacío de la nueva dependencia.

Otro aspecto que alerta la autora de El futuro del sistema jurídico nacional e internacional del patrimonio cultural es que, para funcionar la SC, deberán reformar o adecuar al menos 20 leyes, debido a que la secretaría absorbe todas las funciones de instituciones importantes como el INAH, el INBA, el Indautor, el Inieherm, el Inali y el Programa de Fomento del Libro y la Lectura:

―Es muy grave integrar en una secretaría a los institutos que tiene su propia ley de creación, no son decretos, sino leyes federales que justifican su existencia. No se discutió realmente el problema que hay de políticas públicas en México. Los legisladores creyeron que la solución era administrativa. Olvidaron que la fundación del Concaulta fue exactamente igual: sólo discutieron partes administrativas, pero nunca plantearon una discusión donde se crearan políticas públicas para el desarrollo de las artes y las expresiones culturales. Salinas de Gortari aventó un monstruo que, con bases jurídicas, desmenucé perfectamente en mi libro El futuro del sistema jurídico nacional e internacional del patrimonio cultural. Expongo puntualmente que ese decreto era anticonstitucional, no tenía ni pies, ni cabeza, lo insertaron como un pegote dentro de la SEP, rebasando la norma del INAH e INBA cuando estos institutos sí fueron creados como organismos vinculados a la educación, la cultura y al referente de identidad de los mexicanos.

López Zamarripa añade que la ambigüedad prevalece en los lineamientos de la SC ya que, por una parte, la SEP le traspasa muchas de sus funciones y, por otra, el decreto ordena que la Secretaría de Cultura trabajará coordinadamente con la SEP y también con la Secretaría de Turismo, aunque nunca se establece cuál es la política cultural a seguir:

―Si no se está justificando la necesidad para crear una secretaría de Estado, lo que acaba de ocurrir sólo es un cambio de nombre y esto será un verdadero fracaso, salvo que hagan las proyecciones, como se hace todo aquí: transformando y poniendo pegotes a, por lo menos, 20 leyes específicas. Volvemos a lo mismo, con una medida populista sólo para decir que “México se está moviendo”.

El libre mercado

En el decreto de la SC se establece que ésta también toma las funciones que la Secretaría de Gobernación tenía, con respecto al cine en su dirección de RTC. Al respecto Víctor Ugalde ―cineasta, investigador de la industria cinematográfica y ex presidente de la Sociedad de Directores y Realizadores de México― afirma:

―La creación de esta secretaría es positiva porque eleva el nivel de interlocución con la Secretaría de Hacienda para mejorar condiciones en el sector Cultura. Sin embargo, con tantas funciones, esta nueva dependencia es un Frankenstein. No es verdad que se consultó con la comunidad nacional para su creación y, por lo mismo, la redacción de su decreto es vago, confuso y deja más dudas que certezas. En el área de cine, se dice que este sector pasa como un departamento a la SC, cuando es un órgano desconcentrado que tiene varias normatividades y, por lo cual, no puede ser sólo un aparato burocrático.

Ugalde añade que están por ajustarse demasiadas cosas y, dentro de poco, seguro habrá más reformas. Por ejemplo, no está mal que RTC se ubique, ahora, dentro de esta dependencia, ya que es mejor que la clasificación de las películas y series de televisión las evalúe un órgano cultural, que un aparato político como la Secretaría de Gobernación, pero hay muchos puntos finos que se deben amarrar:

―Así como pasó RTC a la SC, se repite la forma de organización vertical donde tres empleados del gobierno son quienes clasifican. Ese órgano de clasificación debe estar integrado por representantes de la sociedad para eliminar la censura. Si estamos viviendo una regresión en libertad de expresión en este país, existe la posibilidad de que los cineastas quedemos en manos de un funcionario obtuso que sienta que un pedazo de cualquier película pueda ofender a alguna institución o funcionario. Podemos regresar a la época en la que nos quitaban pedacitos de película o nos la enlataban.

El cineasta considera que en el decreto de la SC existen muchos vacíos legales que pueden poner en jaque toda la estructura de la secretaría:

―A la SC se le atribuye funciones de organismos que tienen su propia ley y ahí es donde puede surgir el desfase. El nuevo secretario debe tener la visión para afrontar los retos, no cuidando su trabajo para permanecer en la nómina, sino establecer una verdadera política cultural de Estado que dé un giro a la actual situación. Cosa que Rafael Tovar y de Teresa no hace. Los resultados de sus gestiones al frente del Conaculta saltan a la vista, sobretodo en materia de cine. Él estuvo en las administraciones donde más se golpeó a la industria cinematográfica, hasta colocarla al borde de su extinción.

Ugalde enumera las fallas de Tovar y de Teresa, sólo durante el periodo de 1992 al 2000:

―Además de la merma constante al presupuesto para el cine, empujó la modificación a la Ley Federal de Cinematografía y, lo más grave, dejó dentro del Tratado del Libre Comercio a la industria cinematográfica. Esto último significó quitarle la responsabilidad al gobierno mexicano de defender una expresión audiovisual tan importante. También permitió la destrucción de CotSa, la cadena exhibidora de cine en México que daba la posibilidad de exhibir todo lo que se produjera en el país. Ahora, el 90 por ciento de las pantallas de cine son para las productoras que han dominado la industria del cine desde Hollywood, como la 20th Century Fox, Warner Bros, Paramount, Columbia, Universal y Walt Disney Studios. Por eso reiteramos que en esta industria cultural, que incide en el sector de las conciencias, no puede predominar el libre mercado. Debe mediar la posición del gobierno para que las expresiones culturales lleguen a sus ciudadanos. Ahí es donde estamos fallando desde hace casi 30 años.